国家创新体系是以政府为主导、充分发挥市场配置资源的决定性作用、各类科技创新主体紧密联系和有效互动的社会系统。提升国家创新体系整体效能是多元目标、多重约束、持续动态优化的一项复杂的系统工程，涉及战略决策、要素配置、力量组合、区域协同、开放合作以及生态治理等多个方面。
党的二十大创造性地提出教育、科技、人才“三位一体”，对完善科技创新体系，提升国家创新体系整体效能作出战略部署。国家创新体系，指的是以政府为主导、充分发挥市场配置资源的决定性作用、各类科技创新主体紧密联系和有效互动的社会系统。这个概念最早出现于《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》。提升国家创新体系的整体效能是多元目标、多重约束、持续动态优化的一项复杂的系统工程，涉及战略决策、要素配置、力量组合、区域协同、开放合作以及生态治理等多个方面。完整、准确地理解和把握整体效能的内涵至关重要，根据一体两面的逻辑，可以从“效”与“能”两个方面对其进行解析。
科技创新的效率效果效益
整体效能之“效”存在三个主要的理解维度，分别指向科技创新的效率、效果、效益。从管理学的角度看，对应的是时间（进度）管理、目标管理及资源（成本）管理。
效率主要体现在两个方面。一是因势而变。当科技创新的内外部环境发生重大趋势性变化时，国家创新体系在要素更新、结构再造、功能重塑等方面作出反应的速度。二是闻风而动。每当国家有时间上具有紧迫性的重大战略意图需要贯彻落实，国家创新体系在决策制订、力量集结、资源整合、应对组织、方案建构等方面表现出的响应速度。新中国成立以后，举国体制在实现极少数尖端技术领域快速突破，推动国家现代化建设和确立国际地位方面发挥了巨大作用。但是，作为一种非均衡发展战略，传统的举国体制难以避免地存在“局部最优”和“全局最优”、“短期最优”和“长期最优”等方面的矛盾。探索新型举国体制，必须在社会主义市场经济条件下，一方面发挥“集中力量办大事”的制度优势，另一方面也要发挥市场在配置资源中的决定性作用，在更大的时空范围内寻求效率最优。
效果主要关注目标实现程度。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央始终把创新作为引领发展的第一动力，摆在党和国家发展全局的核心位置，确立了2020年进入创新型国家行列、2035年跻身创新型国家前列、2050年建成世界科技创新强国的战略目标。国家创新体系建设应服务于这一总体目标，整体效能提升的行动逻辑也应围绕这一目标展开。世界科技强国可以从前沿科学领域的原创力、关键核心技术的突破力、国家总体安全的支撑力、现代化产业体系的国际竞争力、高等级创新要素的吸引力、高水平科技活动的组织力、开放创新生态的引领力、全球科技治理的影响力等方面评价和衡量其建设成效，据此也可以检验国家创新体系整体效能提升的效果。
效益更多从投入产出的角度考虑，指的是为实现上述目标所付出的代价高低，所耗费的资源多少。据世界知识产权组织发布的《全球创新指数2022》，我国科技创新综合排名已跃居全球第11位，但是科技投入产出的效率并不理想。在建设世界科技强国的新征程中，既要关注国家创新体系的条件和能力建设，不断强化教育、科技、人才三大基础性、战略性支撑，持续加大研发尤其是基础研究领域的投入强度，进一步布局和建设新的大科学设施，也要更多考虑条件和能力建设投入的经济性问题，诸如科技进步贡献率、战略性新兴产业增加值GDP占比、制造业增加值率等指标的提升，以及能源资源消耗率、对外技术依存度等指标的降低。当然，科技创新领域的投入产出效益有别于其他领域，科学前沿探索和技术演进的形势瞬息万变，经常会发生“资本沉没”和“机会损失”，对此要有充分的认识和思想准备。另外，效益不能仅仅考量经济性，还要从科技与社会的关系角度出发，充分考虑科技创新所引致的社会进步和民生福祉增量。
科技创新的体系化能力
整体效能之“能”强调科技创新的体系化能力，可以从三个维度理解：在政治维度上，指的是保障国家总体安全的能力；在经济维度上，指的是为高质量发展不断提供新动能的能力；在社会维度上，指的是满足人民群众日益增长的美好生活需要的能力。一般情况下，科技创新的体系化能力有两种较为典型的形成逻辑，一种是不同类型主体基于共同市场预期的互动与合作，实现创新链、产业链、资金链、人才链之间，以及链上各环节之间的动态适配和自主耦合，进而演化成为具有重要产业领域核心竞争力的世界级创新产业集群，深度融入全球经济版图。另一种是根据国家重大战略意图，在关乎国家安全和国计民生的关键领域，通过一系列的政策设计和制度安排，组建面向特定领域的战略科技力量，实现核心技术攻关、基础材料研发、关键装备和仪器研制、软件开发、工艺改进、管理提升等方面的接续联动，形成一体化的集群式突破能力。同时，“能”也可以分解为一系列指向复杂任务情境下解决具体问题的能力，包括战略决策和前瞻部署能力、集聚和开发利用高能级创新要素的能力、大科学设施的布局建设和运营能力、协调各种力量行动的能力、不同类型主体的自主创新能力、重大科技活动的组织实施能力、创新生态的构建和治理能力、推动区域创新协同的能力、深度参与全球科技治理的能力。
当前，全球科技和产业合作遭遇“脱钩断链”的严峻挑战，在这种情况下，“能”又体现为一旦形势趋于恶化，保证重要科技活动和关键产业体系正常运转，并在关键时刻采取必要反制举措。再进一步考虑，在全球存量市场竞争进入白热化阶段，对立和矛盾日益增加的形势下，“能”还有更高层次的呈现形式，那就是通过推进高水平的制度型开放，在更大范围内达成合作共识，凝聚各方力量，寻求新兴科技和产业领域的重大突破，拓展增量市场空间，造福人类命运共同体。
在国家创新体系整体效能提升中，“效”与“能”是辩证统一的关系，两者之间相互支撑，彼此促进。不断深化对“效”与“能”的内涵及其互动机理的认识，有助于识别出提升国家创新体系整体效能的着力点及关键路径。
（作者为同济大学经济与管理学院教授，上海市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员，上海市产业创新生态系统研究中心执行主任）
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