在今年“两会”期间，全国人大代表、人民银行南京分行行长孙工声递交了《关于建立金融消费者权益保护工作制度的建议》的议案，建议加快立法，构建完善的金融消费者权益保护法制体系。他指出，目前金融消费领域的大量问题无法在《消费者权益保护法》上得到回应和解决。全国政协委员、北京银行(11.94,-0.05,-0.42%)董事长闫冰竹今年也提交了关于建立金融消费者保护制度的提案，更进一步建议，建立合格金融消费者投资制度，区分一般金融消费者与合格金融消费者，为一般金融消费者划定交易禁区。
保险业和银行业事实上已经开始采取行动。近日，中国保监会和中国银监会联合制定了《商业银行代理保险业务监管指引》（以下简称《监管指引》），并于3月13日公布。《监管指引》明确“为了规范商业银行代理保险市场秩序，保护金融保险消费者权益，促进商业银行代理保险业务健康发展”，正式提出“保护金融保险消费者权益”。
一、金融消费者保护的发展演变
伴随着20世纪60年代出现的普通消费者保护的法律浪潮，保护存款人、中小投资者、投保人等金融消费者的利益，成为金融监管的目标之一。典型的表现就是这一时期美国出台的一系列以保护消费者权益为主旨的金融立法。如1969年《诚实贷款法》、1974年《信贷机会均等法》和《公平贷款法》。
20世纪90年代后半期以来，对消费者保护问题进一步深入到体制设计和改造之中。英国经济学家MichaelTaylor提出了著名的“双峰”理论（Twin-peaks），认为金融监管存在两个并行的目标，一是审慎监管目标，旨在维护金融机构的稳健经营和金融体系的稳定，防止发生系统性金融危机或金融市场崩溃；二是保护消费者权利的目标，通过对金融机构经营行为的监管，防止和减少消费者受到欺诈和其他不公平待遇。他进而提出，应根据监管目标的不同，设立两个监管机构，分别作为审慎监管者和金融消费者权利的保护者，行使专业化监管职能。这一时期，许多国家和地区纷纷以消费者权益保护为导向，进行金融监管体制的重构。最著名的是1997年澳大利亚设立专门的审慎监管局（APRA）和证券投资委员会（ASIC），分别负责维护金融体系的安全与稳定以及保护消费者利益，在实践中演绎了的“双峰”理论。1998年，国际证监会组织（IOSCO）通过的《证券监管的目标与原则》则明确提出证券监管的三大目标：保护投资者；确保市场公平、有效和透明；减少系统风险。加拿大1999年开始的金融体制改革也是以消费者保护为指导原则之一的。1999年6月，加拿大政府发布的《改革加拿大金融部门：未来框架》中提出，提高消费者地位，在金融服务领域保护消费者：采取措施增加消费者无论贫富、国籍都有获得金融服务的机会，加强消费者保护方面的监督，开展消费者教育活动，成立独立的加拿大金融服务督察机构，采取措施阻止金融服务的强制性交易，促使金融机构在消费者接受金融服务或进行投资时提供更多的信息，加强金融机构信息披露。2001年6月，加拿大为保护金融消费者权益，出台了《金融消费者管理局法》（FinancialConsumerAgencyofCanadaAct），成立了金融消费者管理局（FinancialConsumerAgencyofCanada，FCAC）专门负
责金融消费者的保护工作，改变了之前对金融消费者保护工作由数个机构承担的状况。
英国2001年4月1日正式生效的《金融服务与市场法》，开宗明义地提出了金融服务局（FSA）的四项监管目标：维护市场信心；增强公众参与；保护消费者；减少金融犯罪。《金融服务与市场法》规定FSA负责监管各项金融服务，设立单一申诉专员和赔偿计划框架，为金融服务消费者提供进一步的保障，要求FSA负责消费者保障，推行消费者教育，加深公众对金融服务体系的认识。这是历史上第一次在立法中提出对金融消费者权益进行保护。
2006年日本制定了《金融商品交易法》，吸收合并了《金融期货交易法》、《投资顾问业法》等法律，彻底修改《证券交易法》，将“证券”的定义扩展为“金融商品”的概念，最大限度地将具有投资性的金融商品、投资服务作为法的规制对象，避免产生法律的真空地带，构筑了从销售、劝诱到资产管理、投资顾问的横向的、全方位的行业规制和行为规制的基本框架，从以往的纵向行业监管法，转变为以保护投资者为目的的横向金融法制。其以保护投资者为目的的横向金融法制的制度设计，较好地平衡协调了金融创新和金融监管的关系。
美国金融危机后，2008年3月底布什政府提出的《金融监管体系现代化蓝图》提出，一是要增强美国资本市场的竞争力，二是要保护美国金融消费者利益和维护市场稳定。2009年3月26日美国财政部颁布的《金融改革框架》提出四大改革内容：一是关注系统性风险；二是保护投资者或者消费者利益（ProtectingConsumersandInvestors）；三是消除金融监管结构中的漏洞；四是促进金融监管的国际合作。2009年6月17日，美国政府又正式发布《金融监管改革：新的基础》的变革方案，从五个方面提出对金融监管体系改革的建议：一是加强对金融机构监管；二是建立对金融市场的综合性监管；三是成立一个独立的消费者金融保护机构，授权该机构拥有制定规则、从事检查、实施罚款等权力；四是赋予政府应对金融危机的工具；五是提高国际监管水平。2009年10月22日，美国众议院金融服务委员会投票批准成立一家联邦金融监管机构———金融消费者权益保护署（CFPA），将奥巴马政府的设想转化为行动。
二、金融商品及服务、金融消费者的特殊性“两会”期间有人大代表和政协委员呼吁，把金融消费者纳入《消费者权益保护法》保护范围之中，我们深感赞同。从立法技术上，可以采取普通消费者保护和金融消费者保护分开进行。其他国家基本上也是对金融消费者单独立法保护。之所以对金融消费者给予单独立法保护，是因为金融商品及服务具有特殊性、金融消费者具有特殊性。
金融商品及服务特殊性具体体现在：一是无形性。金融商品不是有形的商品，没有可供评估其价值的形态。金融商品是通过书面契约来界定金融服务者与金融消费者之间的权利义务，第三方通常无法介入；二是专业性。除了少数的金融商品（银行存款）外，近些年新出现的金融商品需要金融消费者具有更多专业知识；三是收益性。金融消费者购买金融商品的目的不是为了维持自身的生存（这是普通的消费者权益保护法的目的），而是为了获取收益；四是风险性。收益是与风险相对应的，有收益必有风险，高风险可能带来高收益，但不是必然带来高收益。
金融消费者具有的特殊性则体现在：金融消费者与金融商品及服务的供给者之间存在着信息不对称（asymmetricinformation）。这种不对称相比较一般商品更为突出。按照揭示商品中欺诈因素的成本，可以将商品分为三类：（1）“勘查”商品（searchgoods），即其品质可以在交易之前通过勘查加以确定的商品；（2）“经验”商品（experiencegoods），即只能通过使用来揭示其内在品质的商品；（3）“信任”商品（confidencegoods），即
其内在品质难以通过勘查或使用来揭示，而只能依赖于出售者提供的信息。在这三种商品中，生产者自愿披露质量信息的激励呈递减趋势，强制性披露的需求则呈递增趋势。金融商品就是典型的“信任”商品，因为金融商品本身并无实质的经济价值，其价格只不过是对资本未来收益的货币折现。
三、我国金融消费者保护立法应提到人大立法日程“金融消费者”的概念未被我国几个主要的金融法律（《银行法》、《证券法》、《证券投资基金法》、《保险法》、《信托法》）所采用，保护金融消费者权益作为金融监管目标也未正式纳入法律之中。例如，两次修改的《证券法》，尽管在立法目的中提到“保护投资者的合法权益”，但是没有把其作为国务院证券监督管理机构的职责，只是规定“国务院证券监督管理机构依法对证券市场实行监督管理，维护证券市场秩序，保障其合法运行”（《证券法》第178条）。2003年，银监会从中国人民银行分设出来后，中国银监会确立了监管工作的“四个监管目标”和“六条良好监管标准”。这“四个监管目标”是：通过审慎有效的监管，保护广大存款人和消费者的利益；通过审慎有效的监管，增进市场信心；通过宣传教育工作和相关信息披露，增进公众对现代金融的了解；努力减少金融犯罪。但是这些规定并没有体现在《银行业监督管理法》之中。《银行业监督管理法》第1条以及《商业银行法》第1条虽然提到“保护存款人和其他客户的合法利益”，但它和“促进银行业健康发展”、“保护商业银行的合法权益”并列一起，没有强调处于相对弱势地位的消费者利益保护的特殊性和重要性。中国证监会尽管较早地提出了“保护投资者利益是我们工作的重中之重”的口号，但“消费者”的概念更未被我国《证券法》所采用。我国《保险法》也没有采用“消费者”的概念。中国保监会直至《监管指引》的颁布，才正式提出了“保护金融保险消费者权益”的思路。
金融消费者权益保护水平是考量全球金融中心的核心要素之一。市场发达的国际金融中心，必定是金融消费者保护水平高的中心。相比较其他国家或地区的立法，我国金融消费者权益保护法是相对比较落后的，因此借鉴其他国家或地区的立法经验，制定单独的《金融消费者权益保护法》势在必行，否则会影响我国金融业的健康发展，也不利于上海国际金融中心建设。值此新的消费者权益保护日，我们迫切希望在“十二五”期间，全国人大能够将《金融消费者权益保护法》列入立法日程，切莫再出现把“存单”变“保单”、侵害金融消费者合法权益的行为。（作者单位：同济大学法学院）
