作为全国综合改革示范，浦东新区政府管理体制改革应有立意更高的目标定位、更新的管理理念，着实转变政府职能，建构服务型的“小政府”与社会中介组织充分发育的大社会，实现政府与社会多元主体共同参与的新型治理形式；建构社会监督政府行为的有效机制；立足转变职能，精简编制；建立相应的决策安全保障机制。

　　2005年国务院批准浦东新区进行综合配套改革试点，再一次把浦东推向了中国改革开放的前沿。中央要求浦东新区综合配套改革试点以“三个着力、四个结合”为方向，即着力转变政府职能，着力转变经济运行方式，着力改变二元经济与社会结构，要把改革和发展有机结合起来，把解决本地实际问题与攻克面上共性难题有机结合起来，把实现重点突破与整体创新有机结合起来，把经济体制改革和社会其他方面的改革有机结合起来。浦东新区政府管理体制改革，尤其是政府管理职能转变，成为三个改革重点的第一个重点。

　　浦东新区政府管理体制改革的目标定位立意更高

　　作为全国改革示范的浦东新区政府管理体制改革，应该有立意更高的目标定位。

　　首先，发挥全国改革先锋与示范效应。

　　浦东新区综合配套试点是全国深化体制改革的试点，是为全国全面建设小康社会与和谐社会提供的示范，必须与国家的改革要求相结合，与上海“十一五”发展目标任务相结合，与浦东未来发展相结合。浦东新区政府管理体制改革，可以先为长三角、然后为全国政府管理体制改革提供新鲜经验。为此，浦东新区政府管理体制改革，必须在全国政府管理体制改革的热点、难点上下功夫，并且率先有所突破，取得一定的成功经验，以便推广，真正发挥全国改革先锋与示范效应。

　　第二，以全球化视野下的共赢的理念，为建设上海国际大都市，提供样板区域。

　　上海作为长三角区域的核心，其发展直接影响长三角地区、以至全国的发展大局。浦东新区综合配套改革与发展，要为长三角区域、为中国在国际舞台上的发展探索新路，创造更大机遇；同时也要为亚洲经济、世界经济在上海、在长三角区域、在中国的发展提供更多的机遇。浦东新区综合配套改革与发展，应成为上海与长三角、中国的共赢，也应该成为亚洲、世界与中国的共赢。

　　第三，进一步丰富中国现代化发展模式。

　　经过近30年的实践，中国现代化发展模式，已经清晰：以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，实现全球化视野下的中国经济、政治、社会、文化全面、协调、可持续发展。

　　浦东新区综合配套试点，已经不仅仅是局部领域的试点，而是深化中国经济发展方式的转变，推进民主政治发展，进一步丰富中国现代化发展道路与模式。

　　浦东新区政府管理体制改革理念更新

　　作为全国综合配套改革试点，浦东新区政府管理体制改革，应改变传统管理理念，树立新公共管理理念。

　　1、浦东新区政府管理体制改革，应以政府第二次转型为起点，以履行中央提出的政府“四大职能”为目标。

　　党的十六大报告第一次把政府职能归结为四项内容：经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。中国市场经济已初步建立，经济有了较大发展，政府更需要以科学发展观指导，解决经济高速发展过程中出现的经济、社会、环境发展失衡问题，更加注重政府的社会管理与公共服务职能。

　　浦东新区政府管理体制改革，应以政府实现第二次转型，建设责任政府、法治政府、服务政府为基本目标。在关注经济协调发展的同时，加强市场监管的职能，更关注社会管理与公共服务的职能。

　　2、浦东新区政府管理体制改革，应改变传统管理理念，树立政府行为的责任、法治、服务理念，在关注管理效率、效益的基础上，进一步关注政府道德建设与行政行为的合法性问题。

　　新区政府不再是新区公共管理的唯一主体，新区社会组织、中外企业与中外居民也可参与管理，形成新区公共管理多元主体，应积极探索政府管理体制改革与社会中介组织培育两条腿走路的配套改革模式。这才是以转变政府职能为基础的“小政府、大社会”改革方向。

　　新区政府对社会管理与公共服务，主要培育发展社会组织，形成政府与社会组织合作的多元主体协调治理机制。政府的公共服务，主要提供良好的制度供给、公共政策、必需的公共产品、高效率低成本的公共服务。

　　浦东新区政府管理体制改革新突破与新路径选择

　　就新区政府现存的管理体制而言，在转变政府职能、精简机构等方面已经走在上海市各区的前列，起点较高。现时实施的不少政府管理举措在全国也具有先进性。但是作为新一阶段全国综合配套改革的试点，浦东新区政府管理体制改革还应在新的路径选择上花更大力气。

　　首先，始终抓住转变政府职能的着力点，以政府审批制度改革为突破口，大力培育社会中介组织、建立企业诚信体系与市场自律机制，形成政府改革与培育社会组织，政府与社会共同参与的公共治理机制。

　　新区政府今年在改革政府审批制度上花了大力气，审批事项由原来724项减为现在的244项，缩减了2/3。

　　如果形成政府与社会共同参与的公共治理机制，在企业市场准入上，政府就可以事先告知市场准入门槛，甚至可以试点不搞政府事先审核，政府采取事后追惩。企业可以先行自审或请社会中介组织代审后，向政府登记即可开业，但是事后政府年检监管中，一旦发现企业开业资质与条件不符市场准入门槛，就对其以及相关中介组织加以严惩，迫其退出市场，同时付出可能被新区、上海乃至全国市场驱逐的诚信代价。

　　事后追惩的优越之处在于，政府的职能由繁琐的管理转变为监督，企业的素质与自律要求大大提高，企业申报入市前，必须本着诚信与自律原则，自审资质条件，或由社会中介组织审核资质，只有这样，政府在行政审批管理上才可能跳出怪圈，大大减轻负担与管理成本，提高管理效率，市场也可能更规范。

　　目前新区政府在培育社会中介组织、建立“小政府、大社会”方面有了一些成绩，但是还很不够。对于280万人口，GDP2900亿元、外贸总额900亿美元的新区，社会中介组织仅29个，显然远远不能符合“小政府、大社会”的目标，还有大的发展空间。

　　第二，新区在建构多元主体共治机制时，新区政府主体仍然会占据主导地位。因此在建构社会监督政府行为的有效机制方面，争取实现新的突破。

　　①建设政府审批与管理的电子政务平台，公开政府审批与管理的告知承诺，以便企业与社会监督、评判政府服务。

　　②建构浦东新区服务投诉网站或常设办公机构，为企业与个人处理具体的服务事务提供法律援助平台。

　　③参考国际大都市政府治理的先进经验，研制建立一套科学、客观的浦东新区政府服务绩效评估体系与机制。

　　目前全国不少政府部门联合大学与科研单位在研制各种政府服务绩效评估体系，如果新区政府在改革试点中，能够提出一种科学、行之有效的政府服务绩效评估体系，并且在新区试行，必将对长三角区域及沿海发达地区的大中城市政府管理体制改革产生重大影响。

　　第三，以转变职能为出发点的“小政府”建设，始终应是新区政府管理体制改革的中心任务。

　　近年来新区政府在精简机构上取得了相当成绩，现在新区人口与行政编制配置比例为全市各区县最低，全市平均每万人配备13名行政编制，浦东新区为7名行政编制，似乎较难进一步精简。但是如果转换视角与参照系数，精简的潜力似乎仍较大。浦东新区的编制改革应与纽约、东京、新加坡等国际一流的大都市比较，应在转变职能的前提下，全面比照政府管理成本、效率、社会效益、政府公共行政道德等诸多方面。

　　新区现试行党政机构大系统综合设置的管理模式，将职能类同的党政部门整合，机构合署办公，精简了人员，减少了党政分离后的机构重叠现象，这一举措朝“小政府”方向迈出了一步。需关注的是，机构精简如果只注重减少人员数量，而忽视政府职能转换，就可能流于治标不治本的改良。

　　第四，新区综合改革试点是在前无古人的条件下进行的充满风险的探索。

　　因为风险较大，因此在涉及重大改革决策时，必须十分慎重。为了避免重大决策失误，有必要建立相应的决策安全保障机制。

　　建议成立新区改革决策咨询论证机制，重大决策先行举行由专家、政府、利益相关的企业、不同文化与职业背景的居民个人共同参与的评估论证，以减少决策失误风险，确保新区综合配套改革顺利推进，不断取得新的成绩。

　　　　　　　　　　（作者为同济大学法政学院教授）