张鑫
　　当城镇化进入新的发展阶段后，进行模式转换也就成为必然要求。无论从历史还是现实看，我国“土地财政”都到了转型的重要关口。而要推动地方政府从根本上摆脱对“土地财政”的依赖，就必须进行新一轮的改革
　　12月3日举行的中共中央政治局会议提出，要走新型城镇化道路，出台实施国家新型城镇化规划。会议同时要求，用好第二次全国土地调查成果，积极稳妥推进土地管理制度改革，在全面考虑土地问题复杂性的基础上，进行周密周全的制度和政策设计，统筹谋划好土地管理制度改革。这意味着，改革箭在弦上，“土地财政”这一中国城镇化进程中的特有现象，走到了天尽头。
中国特有现象
　　“土地财政”不仅指地方政府对土地出让收入的严重依赖，还包括地方政府以土地为信用基础，依靠土地抵押设立融资平台而进行的各类融资活动。
　　从历史角度看，各国工业化和城市化都需要大量原始资本来启动。原始资本积累的方式不同，工业化和城市化的模式也不同。相对早期资本主义国家通过掠夺本国居民和海外殖民扩张来完成资本的原始积累，国际国内环境决定新中国只能选择“计划经济”模式，通过农业为工业化提供剩余的方式促进经济的发展。到20世纪80年代，当农业为工业化资本积累提供剩余的这一使命完成后，我国又通过市场化改革，赋予工业自身积累资本的能力，保持了工业化的顺利推进。
　　各国经济发展经验表明，工业化与城镇化存在着一种互为联系、相互促进的关系，工业化是城镇化的加速器，城镇化是工业化发展的必然结果。但为了保证工业的优先发展，我国走了一条工业化超前、城镇化滞后发展的道路。不仅通过户籍制度阻碍了乡村人口向城镇的转移，还曾采取了反城市化的措施，动员甚至强制城市人口大规模向农村转移。这就导致我国的城镇化长期以来在低水平上停滞不前，越来越成为影响经济社会持续发展的主要矛盾和问题。
　　基于我国国情和经济社会发展态势，党和国家不失时机地提出了推进新型城镇化发展战略。这无疑是一个正确的决策。但与工业化相比，城市化快速推进需要更多的资金来启动，这是农业和工业无能为力的。这样，为城市化快速积累资金的重任就历史性地落在计划经济确立的城市国有土地和农村集体土地上。借助市场机制，不仅可以将土地直接转化资本，而且开创了一条以土地为信用基础，服务于城镇基础设施建设和产业发展的融资渠道。这就是促使地方政府走向“土地财政”的制度基础和历史机遇。
“鬼城”带来警示
　　我国现行土地财政的实质是，地方政府把今后50年或70年土地使用权的收益，变成土地出让金一次性征收，以获得城镇公共服务建设投融资所需资金。由于通过竞价拍卖土地就能轻易地获得巨额资金，并带来地方GDP和财政收入的增长，地方政府就会产生不断推高土地价格，收取更多土地出让金的冲动。1994年分税制改革则进一步强化了地方政府对“土地财政”的路径依赖。
　　资料显示，1999年至2011年全国土地出让收入达到12.75万亿元，年均近1万亿元，2011年迈入3万亿元大关，创历史新高。2003年到2012年，土地转让金与地方本级财政收入的比例平均为50%，2010年最高曾达到72%。2010年我国城市建成区面积比十年前增长了78.5%，而城镇常住人口仅增加了28.7%。至2010年底，地方政府性债务余额超过10万亿元，其中政府负有偿还责任的6.7万亿元，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额达2.5万亿元。
　　然而，我国“土地财政”模式在为地方政府带来巨大的预算外收入、促进城市扩张和经济增长的同时，也越来越成为土地或房地产城镇化、积累地方债务危机的重要推手。当前出现的种种矛盾和问题，如某些地方政府为获得更多的财政收入和政绩大搞“造城运动”，置财政赤字、民生欠账于不顾；在住房和土地城镇化进程快速发展的同时，人口城镇化严重滞后；“地王”频出，房地产泡沫化严重；城市生活成本和商务成本因房价高企而不断提高，透支了居民的消费能力，影响了城市产业的聚集及其创造就业机会的能力；房企投资、银行信贷风险加大和地方政府债务失控等等，都是这种“土地财政”的产物，都对城镇可持续发展、经济转型与升级带来了巨大的挑战。近年来许多地方出现“鬼城”就是警示。
改革才有出路
　　十八届三中全会提出，坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市与小城镇协调发展、产业和城镇融合发展、促进城镇化和新农村建设协调推进。当城镇化进入新的发展阶段后，进行模式转换也就成为必然要求。无论从历史还是现实看，我国“土地财政”都到了转型的重要关口。而要推动地方政府从根本上摆脱对“土地财政”的依赖，就必须进行新一轮的改革。
　　改革“土地财政”，根本一点，要革新考核体系，去GDP崇拜。十八届三中全会《决定》提出“完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向”，“更加重视劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况”。
　　实现土地财政的全面转型，涉及政府政绩考核制度、土地制度、财税体制以及各方面的利益调整等问题，是一个系统工程。对此，《决定》也提出了解决之道：一方面，深化财税体制改革，完善地方税体系，逐步提高直接税比重。加快房地产立法并适时推进改革。建立事权和支出责任相适应的制度。另一方面，完善土地制度，建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让，并与国有土地同等入市、同权同价。同时，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。这些都为限制地方对土地收益的攫取提供了制度安排。
　　新型城镇化规划的脚步声已近。作为新型城镇化的纲领性文件，规划将在人的城镇化方面浓墨重彩。与此同时，围绕土地管理制度改革，相关方面也在抓紧设计方案，未来改革红利可期。
　　（作者为同济大学经济与管理学院副教授）
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