“十二五”城镇化发展战略规划高层论坛于2011年3月26日在上海举行。同济大学副校长、教授伍江做演讲。
以下为演讲实录：
伍江：各位下午好，非常荣幸有机会和大家做这么一个汇报。今天下午很有意思，上午都是经济学家，下午都是搞规划的。基本上我在学校工作，他们在政府工作。我想今天城镇化过程当中有很多问题，最后要落下来，落下来最后一个非常重要的体现就是我们规划的控制，所以我想今天我的主题主要分成三个部分。
第一，我们现在的问题。第二，我们的战略思考。第三，微观的问题。
上午讲了中国城镇化面临的挑战是史无前例的，在这样的挑战下有很多非常有中国特色的问题，今天上午几位专家讲得很深刻，我还是愿意做一个简单地梳理。我们现在中国城镇化过程当中有哪些重要的问题，而这些问题恰恰就是我们面对城镇化进行规划思考的时候要解决的问题和挑战。
第一，我们的规模和速度，前面的专家都说了，这个速度和规模是人类历史上从来没有的。当然这个从来没有过的规模和速度，我们一方面是非常自豪，这些年我们城镇化的速度很快、规模很大。但同时我们又发现这个城镇化的过程实际上是伴随着很多问题的。在很多场合下我们在国际上都经常说，中国这么大规模这么快的城镇化，没有引起大的社会动乱，没有流血冲突，这个是非常了不起的一个贡献。但是实际上这个背后所存在的矛盾并不是没有，所以我想这是我们面临最大的挑战。随着我们经济社会发展我们还需要更快速、稳妥地推进我们的城镇化，但是稳妥两个字背后最重要的含义是稳定地来推动这个城镇化，我想这是中国的第一大问题。
第二，我们城镇化过程当中非常特殊的现象，不完全的城镇化。上午讲了很多，包括农民、农民工的问题，这个都是不完全城镇化，出现了所谓人口城镇化、土地城镇化和其他的城镇化的概念，本来城镇化是独有的概念，为什么在中国会分离？有很多的原因。其中一个非常重要的原因就是中国的政治体制。怎么办？当然有很多专家提了很多意见。
第三，中国太大，地区发展不平衡。这个是世界上任何一个国家的城镇化跟中国不一样的地方。也有一些国家地域很广泛，但是它的城镇化无论是地域集中的特征、人口集中的特征比起中国都要集中得多，而中国今天早上发言当中大家看到，面非常广、分布非常大，所以这是中国的特点。这样的中西不平衡、南北不平衡，造成我们的城镇化当中要用不同的观念、方法面对，现在中国很大的问题就是一谈城镇化好象中国必须要有一个统一的城镇化模式。
第四，土地问题。也是现在最严重的问题。我们的土地紧缺，可是事实上我们在这20年的城镇化的过程当中，一个非常大的明显的特点是土地浪费。一方面是我们的土地非常紧缺的国情，另一方面是以土地的浪费作为代价实现城镇化，这是中国城镇化当中面临的又一个重大的问题。看看我们所谓的开发区、工业区，它的土地产出比低，全世界都是少有的。而中国又不是一个允许我们浪费土地的国家，所以怎么办？
第五，我们的中小城市，特别是小城镇，它的发展城镇化水平很低，城镇化不全面。快速地城镇化带来了农民快速地非农化却没有带来城镇化的水平。我们很多小城镇城市化水平很低，基础设施落后、经济结构趋同、缺少支柱产业。今天早上领导在说，很多小城镇很有吸引力，可能这不是中国现在一个实际的现状。大家还记得，以前可能在中国有过这样的现象，住在大城市的人总是抱怨，大城市生活质量比不上小城市。今天这样的情况很少了，今天很少有小城市的城市生活质量真的超过大城市。说我们中国现在小城镇的生活质量比大城市更好，这个不是现状。什么原因造成我们小城镇的生活质量下降？而我们的城镇化过程当中，农民他们当中最主要往城市里面移的农民也就是农民工，毫无疑问他们往城市移动，对他们来说城市的吸引力和城市的规模是呈正比的，城市越大越想去，越小越不想去。
最后一个问题，中国行政体系对城镇化的影响。我们现在还是县、镇、乡、村，这个体系使得我们城镇化水平不断推进、城镇化率不断提高，城镇的管理水平不断下降，我们的县以及县以下管理的职能还是过去计划经济时代下对农村的管理模式，缺少完整的现代化的城市的管理基础。现在我们又有地方提出来，前几年大量地县级市，它实现不了这个职能。我们经常讲国外大中小城市没有生活质量的区别的，但是更多的是忽略了他们的大中小城市管理水平的差别之小。小城市和大城市管理上没有太大的水平上的差距，在中国，大城市和小城市的管理水平直接呈正比。更不用说我们很多工业区、开发区，他们根本就不具备一个完整的城镇的职能。
面临这些问题，我们应该怎么办？第一条，这是绝大部分专家所具有的共识。中国的城镇化最重要的要解决的问题就是我们国家人多地少这样一个特定的国情，提高土地集约利用的效率是我们国家发展战略当中第一重要的要素。比起土地资源的危机，其实其他一些资源危机我认为都没有那么严峻。土地资源的危机对中国是第一大资源危机，必须遵循高资源的城市。早上也有专家提出来我们上海浦东浦西的模式，我认为浦西的模式更加符合中国的国情，浦东的模式更不符合中国国情。不是不好，我们都喜欢漂亮，都喜欢空气更加好一些，我们都喜欢大家生活的空间更加宽松一点，但是中国的国情不允许。城市发展的高密度战略是我们无奈的不二选择，不是我们不想要。更何况一些西方发达国家完全依赖于汽车的城市已经被认为是对人类和地球资源极不负责任。现在中国的城镇化我认为所有的改善城市生态环境、提高城市宜居性都必须在足够高的密度下实现，低密度不是水平也不是方向，低密度下人居环境质量的提高，所谓的宜居城市做不到。有没有可能在高密度的情况下宜居呢？这是我们的发展目标。所以从这个意义上来讲，中国城镇发展的高密度模式必须成为国家战略。
第二，中国地大，情况不一样。需要大、中、小各种不同规模城市定居，有不少专家认为大城市特别是特大城市由于它的高级密集型，可能更有效率，但是由于中国的地区效应发展不均衡，中国的人口巨大，不可能只有一种模式，所以我认为不同规模城市同时发展才是应该选择的道路。改革开放20年来，各大城市特别是区域中心城市在经济发展当中的优势作用得到充分体现，城市发展的中心从以前我们强调发展中小城市限制大城市，而开始更多地转向积极发展大城市，反而中小城市的发展受到忽略，国际化大都市成为越来越多中心城市的发展目标。但是对于中国这么大的国家，不可能像一些中小国家，一个国家只寄托在一两个城市，不可能。所以我认为大、中、小，包括小城镇同步发展的战略才是真正符合国情的发展战略，而目前的形势下需要我们花更多的精力研究中小城市的发展，并不是说大城市、特大城市的发展不重要，上海有很多专家研究特大城市，但是现在就中国的现状而言，现在研究特大城市发展规律的人远远多于研究小城市的人，所以这个情况下应该更多地关注小城市的发展，特别是小城市基础设施水平、公共服务水平。
第三，任何一个城市不管大中小城市，它的空间、战略布局应该成为这个城市规划的第一要务。我们现在很多地方都很重视规划，但是这个规划指的是什么？不同的部门说的话不一样。而城市布局的不合理带来的危害比其他的危害大得多。比如说我们现在花很多的精力、时间去讨论怎么节省我们的交通资源、交通能源消耗，减少交通污染。从这个意义上来说，城市的合理布局对于环境、资源、能源所带来的影响比其他的技术影响大得多。城市空间格局一旦形成就难以扭转，比如我们现在的摊大饼现象。摊大饼怎么来的？一方面是一个自然规律，城市的发展一是依赖于经济规律、土地价值、成本等等。但是这里面政府以及有重大话语权的比如说开发商，是有非常大的决定权的。这个实际上会不会导致城市摊大饼？我们很多城市摊大饼，我们政府难道没有责任吗？所以一些城市特别是一些大城市，怎么来介入？刚才有几位专家说旁边要有界限，这个界限实际上图上可以画，真的要做是很难的。怎么办？政府究竟往哪个方向推波助澜，有的时候起决定性作用。比如说像在上海，中心城市摊大饼，越摊越大，由于我们其他政策的导引，导致这些所谓中小城市和大城市越来越一体化，结果是加速了摊大饼。
第四，我们的地域文化特色正在不断丧失。今天很奇怪，我们中国现在的问题是虽然我们地域非常大，地理环境非常不同，气侯、自然条件都不一样，但是城市建设的模式、城市规划的模式、城市管理的模式基本上是一个模式。城市的特色正在不断地丧失，所以我们在城市规划管理、城市建设管理有没有把文化保护放在第一位？我想在中国绝大部分城市都在说，但是都没有做。
第五，城市在发展过程当中毫无疑问基础设施应该先行，但是由于基础设施是公共服务，由于政府财政的限制很难一步到位，有的时候我们基础设施是一点一点做的，有的时候是需要一些商业开发以及其他的商业行为来带动，这个也能理解。但是我们不能理解的是在政府规划当中为什么没有给长久的基础设施留足空间，每次等到有新的基础设施不够用，需要新的建设的时候，老百姓看到很表面的现象，路经常挖，更重要的是我们现在做一件事的时候很少往长远想。基础设施另一层含义，我们经常呼吁在城市规划当中，对于基础设施而言。
第六，我们国家的特色、国情不允许我们用西方已经惯用的模式去生活，比如说交通模式。近一个世纪以来西方特别是美国推行的私人交通方式，使得汽车成为理想化现代生活方式的标志。这极大地推动了汽车工业，可是今天发达国家的人们已经无法离开这样一种生活方式。为了维持这样一种生活方式甚至于不惜以流血、战争为代价，可是中国现在也不甘心看热闹，各种利益的驱动下，不顾国际竞争的残酷事实，在推动汽车产业，并且寻找新的替代能源，地球土地资源的危机远远大于能量资源的危机。我们现在大量移民到月球的时代还没有到，全世界都在以这样一种生活方式生活的话，对地球来说是灾难，所以我认为中国的城镇化必须把推行公共交通当做非常重要的问题来研究。而不是嘴上说说。试想我们推动公共交通国家所出台的政策和我们推动汽车工业所出台的政策哪一个多？大家就会得出答案。
第七，我们的城市，城镇化发展由于体制的限制很多都是区域的。我们国家已经发现这个问题，比如说长三角地区，前几年在国家发改委的推动下，在搞全面的区域规划。但是这个规划还是一个研究性的，究竟怎么能实现？上午专家也提到，我们上海轨道交通已经延伸下去了，但是如果没有规划指导，这个轨道交通乱延伸也不行，这个既反映我们对大城市的辐射作用，同时还要反映我们整个环境总体的统筹协调。现在由于我们体制的原因，各个地方基本说还是地方利益在决定，同时我们国家当代城镇化所面临的特殊现象是城乡二元分离，我们讲的城镇化、城市规划、城镇建设，基本上是把农村排除在外。怎么办？最后一个我认为是要有规划统领。现在有一个非常大的理解误区，所有的规划都变成了部门规划，为什么不可以把所有的规划变成一个规划？谁管无所谓，但是一定是同一个规划。上海搞城市规划和土地规划的两规合一，据说打得不可开交，更何况还有别的，怎么办？其实在西方国家市场导向的国家，规划协调更加困难，但是即便在这样的情况下，他们一些城市，特别是一些大城市都形成了非常好的规划协调机制。在中国，我们更需要这种规划的提出。同时，我们现在的情况是一部分领导开始重视规划，可是把规划看成是领导意志的反映，换一任领导改一任规划，非常不方便。我们同济大学的领导一看到政府换届了就知道有钱赚了。结束以后还是纸上画画墙上挂挂。另一方面，目前党政的领导强调它的规划严肃性，规划一旦制订不许改变，这个也是不对的。我们面对的城市发展永远是动态的，怎么可以100年不变？什么样的程序来决定变？这是最关键的，这个恰恰是我们现在最弱的。
最后我讲讲微观，指标非常重要，城镇化率、GDP、单位土地投入产出率都非常重要。但是城市又是活生生的城市，是每个人看得见摸得着的东西，光是指标好了，未见得就是好的城市，所以它需要在微观层面上有更加仔细地投入，我想很简单地说一下。一个是我们现在城镇化快速发展当中，不管大城市还是小城镇，普遍的尺度失真，不管多小的城市都有大广场，一个非常怪的心理在作怪。我们城市的尺度大大失真，城市跟人的关系越来越远，城市管理当中很多的管理规定都不是以人为本，比如说建筑，我们走到马路上，马路越来越宽，人越来越不觉得他是城市的主人。城市更多的强调合理化地功能分居，却忘了人的生活是一个综合的现象。当一个小城市不大的时候，功能化的分区还是合理的，左边是上边右边是居住。但是大到一定程度就不合理了，我们上海每个人上班要多少时间？现在应该回过头来重新思考城市功能混合问题，以创造更多活力的城市。
城市开发尺度越来越大，当然开发商希望越来越大。我们不反对一些大的开发商一下子买进很多地块同时开发，但是它没有资格把这些地块变成一个地块开发，城市原来的格局、尺度不管是政府领导还是开发商都没有权利改变，上海就有过这个现象，一个开发商买了两个地块，他说这两个太小变成一个地块，造成一个大楼，我们说路没有了怎么办？他说加宽一倍。我说每个都这样，旁边的路就变成广场，这个城市就是一个大房子放在一个大广场当中，能想象吗？还有，我们现在的城市当中喜欢城市美化，各级领导都喜欢，粉饰，这个当中美是没有错的，但是问题是这个美是要以人为本。一方面我们花大量的公共投入去做一些给少数人看的美化，上海世博会花很多钱刷屋顶。另一方面，对城市的一些合理的自主的行为不能容忍，全部都要千篇一律，这个我觉得也要思考。我们城市在过去的计划经济体制下面，产生了所谓的单位、新村，城市被割裂为一个一个的单元，而这些单元在一定的尺度里面跟城市的功能还是相融的，超出了一定的尺度，有的时候就会成为城市空间非常大的弊端甚至毒瘤，我们现在越来越多的开发小区周边的围墙留着，它根本就不融合城市的生活，无论对于住在里面的人还是外面的人，这个都不是我们应该有的城市。所以我们提倡要再塑城市的活体细胞，每一个居住在城市里的人都可以有主人感。对于旧城我们要改变思路，我们不否认在过去20多年里面我们的旧城改造给我们提高居住条件、改变城市的脏乱差起到了非常积极的作用，但是旧城改造不应该无限制延续下去，是时候停止了。
在城市管理当中，随着我们城市设计和城市研究的改进细化。现有的城市规划指标体系和技术规定也应该改变。我们有很多不合理的规定，比如说路一定要多宽、房子一定要后退多少等等。我们城市需要细化，如果前面20多年的发展我们城市是处于一种粗放化地规划、管理、建设当中，今天我们应该提倡更加精细化的城市规划、建设、管理，以创造一个更加符合人性的居住模式、工作模式、交通模式、交往模式、休闲模式。上海世博会提出城市让生活更美好，这个不仅是一个口号，更是一个目标。今天的城市未见得让我们的城市、生活更美好，而我们的城市应该让生活更美好，这是我们共同追求的目标。希望能够实现。
谢谢大家。
