“正面清单”将阻碍金融创新我国国家层面的立法采用统一的立法模式。根据我国《立法法》，金融基本制度相关立法属于国家立法保留事项，金融业立法通常只能采取法律的形式。地方人大只有在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，才可以制定地方性法规。

　　地方性金融法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；（二）属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。

　　自20世纪90年代以来，我国已经制定了相对完善的金融法律，包括《中央银行法》、《商业银行法》、《证券法》、《证券投资基金法》等法律，以及大量的行政法规及规章，如《期货交易管理条例》、《外汇管理条例》等，这些都属于国家层面上的立法，在我国金融市场发展过程中发挥了重要的作用。

　　但是，国家层面金融业统一立法存在一定的弊端。金融业统一立法在金融业发展的初期有利于市场基本规范的形成。但当市场发展到一定的成熟阶段，依靠规模扩张已经不能保证金融企业进一步盈利的时候，金融业创新的需求强烈。金融业希望通过产品创新、服务创新、方法创新等，提升企业的盈利水平。但是当所有创新都要适用统一的监管法律、且需要监管机构的行政许可时，金融创新就会受到抑制。

　　由于我国金融监管采取“正面清单”的形式（行政许可），亦即只有经过监管机构行政许可的业务才是合法的，没有经过监管机构行政许可的都是禁止的，这种做法阻碍金融创新。而英国、美国，以及香港地区和新加坡等金融中心采用英美法系做法，监管上采取的是“负向清单”，即“没有禁止的都是允许的”。有关研究表明，负向清单监管模式更利于金融创新。

　　可能导致我国金融业同质化风险的因素主要有两类：一是金融机构需要遵从几乎完全统一的行政性监管命令；二是国有资本在金融机构中占据绝对主导地位，可能造成各家金融机构的偏好基本一致，而且某家机构的成功经验，有可能通过政府或其控股者（中央汇金公司）推而广之。上述两个因素最主要的是第一种，即由监管机关的监管政策所导致的同质化风险。

　　同时，由于国家层面的金融监管机构与国际金融中心出现了地理区位上的分离，也会影响国家层面的金融监管机构的工作效率和积极性，进一步影响金融机构的效率。

　　“促进型立法”的利弊2009年4月14日，国务院正式发布了《关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心的意见》（简称《意见》），这标志着作为一项重要的国家战略，上海国际金融中心建设开始迈向了一个新的历史发展阶段。《意见》明确提出，国际金融中心建设的主要任务和措施之一是改善金融发展环境，其中包括：加强金融法制建设，加快制定既切合我国实际又符合国际惯例的金融税收和法律制度。金融法制环境实际上包括立法、司法、执法、守法四个方面，其中立法问题是前提。

　　为了推进上海国际金融中心建设，上海市第十三届人大第十二次会议于2009年6月25日通过了《上海市推进国际金融中心建设条例》（简称《条例》），并自2009年8月1日起施行。《条例》内容主要包括：金融市场体系建设、金融人才环境建设、金融创新环境建设、金融风险防范与法治环境建设等方面。

　　《条例》从内容上看，其为“促进型立法”，从法律性质上属于软法（SoftLaw）。按照有关学者的认识，促进型立法具有以下特征：

　　所谓促进是指政府促进，即政府推动某项事业（诸如经济、政治、社会领域）向前发展。促进型立法倡导政府主导下的社会参与，以指导性规范、诱导性规范为主，避免过多的强行性规定，通过给予私人以一定的经济优惠和奖励，引导、扶助和激励私人进行有利于社会公共利益的经济活动。促进型立法中对法律责任规定的特殊性，主要体现在政府责任综合化与其他主体法律责任相对弱化、模糊化。

　　所谓软法是指由多元主体经或非经正式的国家立法程序制定并形成的，并由各制定主体自身所隐含的非强制性约束力予以保障实施的行为规范。软法主要体现了国家一种宏观调控与长远规划的意图。

　　但是，《条例》也存在的一定的问题，《条例》是从上海地方角度出发，推动上海国际金融中心建设。但是这种立法不能解决金融市场发展的根本问题，也不能推动金融市场的创新。因为大量的金融业务的行政许可权掌控在国家层面金融监管部门手中，对此地方政府无能为力，没有抓手。因此就有可能会出现“绕开法律，寻找政策支持”的做法。

　　寻找第三种选择本人认为，上海国际金融中心可以尝试第三种选择。所谓第三种选择是在现有的国家层面统一立法和上海金融业地方立法的两种选择之外，寻找第三种选择。其含义是指：需要全国人大通过国家层面立法，对上海金融业的发展给予特别支持，可以通过对上海金融业发展进行特别立法，把“先试先行”上升为法律，不再停留在政策层面，从法律上确定上海改革开放试验田的地位，在上海取得成功的经验可以向全国推广。这种做法从现有法律（宪法、立法法）制度看不存在障碍。从我国法律发展的历史以及世界各国的经验看，也有类似经验。诸如经济特区的立法。

　　第三种选择主要是解决金融监管与金融创新关系问题。一般来说，金融监管包括四项内容：一是依法制定有关证券市场监督管理的规章、规则；二是依法行使审批或者核准权（行政许可）；三是有权采取监管措施；四是行政处罚。

　　第三种选择的内容集中于设立规则、行政许可两个方面。其适用范围是注册于上海的机构在上海开展的业务，条件成熟时可以扩展至长三角地区，然后是全国。亦即通过放松监管，有利于金融创新，避免金融业同质化产生的系统性风险。

　　第三种选择的重心可以集中在两个方面：一是金融机构的市场准入；二是金融业务资格的取得。两者都涉及行政许可权。

　　第三种选择的形式采取法律包裹式立法。“包裹立法”是指为了达到一个整体的立法目的，立法机关在一个法律性文件中对散布在多部法律内的有关规定，一次性地作出“打包”修改。以往，按照我国的传统立法审议程序，立法机关审议的对象都是单独一部法律案。由于现代社会生活的错综复杂与法律规范的日益严密，一部法律的制定或修改往往导致与之相关的其他法律也必须加以修改。如果采用传统方式，必须对相关法律分别进行修改，这样就不能在一次立法中一并解决与之相关的所有立法问题。因此通过“包裹立法”的立法技术，在修改法律时，一并对所涉及的其他法律进行修改。2009年8月27日，全国人民代表大会常务委员会通过的《全国人民代表大会常务委员会关于修改部分法律的决定》，是我国第一次采用“包裹立法”。因此从立法形式上不存在障碍。

　　许多国家或地区国际金融中心发展的历史经验表明，国际金融中心建设离不开一个健康的法治环境。由于上海国际金融中心的建设不同于纽约、伦敦、东京、新加坡以及我国香港地区，上述地区金融法治建设最初是属于诱致性变迁，他们主要依靠市场的自身发展而建立，市场有了一定程度发展后，上述国家或地区制定相关的法律以适应市场发展的需要。