上海五大新城如何与中心城区及“大虹桥”产生联动？综合性节点城市的功能和定位如何体现？独立的新城该获得哪些赋权？新城建设的评估体系又该如何建立？
3月9日，澎湃新闻就当前五大新城开发建设中的核心问题专访同济大学可持续发展与管理研究所所长诸大建。诸大建教授结合自己的研究实践和思考，对上述问题谈了自己的看法。
节点是向外发力，而不是对内依附澎湃新闻：新城是上海推动城市组团式发展，形成多中心、多层级、多节点的网络型城市群结构的重要战略空间。对此您作何解读？
诸大建：五大新城是上海从“单中心”城市到“多中心”“网络化”都市圈的一次跳跃。过去将近40年，上海城市发展的重心是1000多平方公里的城市核心部分。最初是外环线以内600多平方公里包括浦东部分地区的中心城区，后来扩展到虹桥、闵行、宝山、川沙等4个片区，由此组成了上海2035城市总体规划划定的占地大约1191平方公里的主城区。周边的长三角城市要跟上海接轨，大城市如南京、杭州，小城市如昆山、嘉善，都是跟上海市中心接轨。周边城市要与上海接轨，不会说要与郊区新城接轨。
现在建设五大新城，就是要从单一中心城区的向外发力，变为“1个中心+5个新城”的网络化、多中心的向外发力。空间上从原来1000多平方公里中心城市的对外辐射，转变为几千平方公里城市集群的对外辐射。这是为什么要将五大新城叫做“独立的综合性节点城市”的原因。节点城市的作用不是对内的，更主要的是对外的。五大新城发力，意味着上海城市空间的发展真正开始从中心城市的极化发展进入到都市圈的抱团发展。
东京都市圈发生发展的过程可以给我们启发，它的外围有三个圈层，第一圈是一都三县，第二圈是一都七县，第三圈是一都十一县，现在东京圈最活跃的是一都三县1万多平方公里的空间。上海2035年总规，提出的上海大都市圈是个1+8的广域都市圈，除了上海市，包括江苏的苏州、无锡、常州、南通，浙江的嘉兴、宁波、舟山、湖州等8个地级市。我认为，上海主城区加上五大新城应该是上海都市圈发展的第一圈层；周边的近沪城市，如海门、启东、太仓、昆山、吴江、嘉善、平湖，构成了最接近上海市域的都市圈第二圈层；然后才是更外围的上海大都市圈第三圈层。上海发展都市圈，当务之急是要把五大新城做起来。它们作为这个大的网络化都市圈里的节点城市，应该超越过去郊区城市的对内依赖，强大起来建设成为对外有吸引力的独立性综合城市。
澎湃新闻：虹桥国际开放枢纽建设总体方案出炉，新城如何参与其中？
诸大建：“大虹桥”的定位是长三角整个城市群的中央活动区和极中极。它的能级是国家级和国际级的，比五大新城高很多。五大新城当然要同它接轨，接受赋能，传递赋能。五大新城都是上海对外的交通枢纽。一个最基本的做法是通过城际铁路和市域铁路把它们与大虹桥连接起来，一头连接国际级的门户枢纽，一头连接都市圈中的江浙近沪城市。作为节点城市，每个新城在交通网络和发展轴线上需要有双向的传导作用，例如嘉定新城要外通太仓，青浦新城要外通吴江，松江新城要外通嘉善，奉贤新城要经金山外通平湖。
“大虹桥”的战略意义在于它是国际和国内双循环的战略链接，具有大交通、大会展、大商务等功能。五大新城与大虹桥的链接，除了要有交通网络等基础设施的链接，还要有经济社会等特定功能的扩展和延伸。嘉定新城和松江新城分别处于大虹桥一南一北的两大发展带上，青浦新城更是位于大虹桥西侧的连接区，新城发展都需要结合虹桥国际开放枢纽深化自己的特殊功能。
中国城市化是以轨道交通网络推动的具有后发优势的新型城市化，轨道交通发展从小到大要形成4个网络：第一个是大城市中心城区的地铁网，第二个是都市圈内的市域或市郊铁路网，第三个是城市群内的城际铁路网，第四个是城市群之间如上海到北京、上海到广州、上海到成都的国家高铁干线网。过去30多年，上海这样的超大城市发展中心城区，在交通方式主要基于大力发展地铁网络。但是这种模式再大规模地用来发展新城就有问题了。一方面，地铁线越来越长，降低了地铁作为主城区公共交通方式的效率和效果；另一方面，用地铁来拉动新城发展会影响后者成为独立的节点城市。新城常常为此成为末端而不是交通轴上的节点。结果是新城里的人往中心城跑，中心城里的人不愿到新城去。
五大新城发展基于城际铁路和市郊铁路的网络，不但要加强与虹桥国际枢纽、浦东国际枢纽等的联系，要加强对外与近沪城市的联系，还要加强新城之间必要的联系。例如上海的西侧要加快建设嘉定-青浦-松江-金山市域线，并且往北接通太仓，往南接通平湖。如果说过去建设几百公里长度的地铁网络，是上海主城区发展的一次交通变革和驱动力，那么未来大力建设几百公里长的市郊铁路网络，就是上海都市圈发展的又一次交通变革和驱动力。
澎湃新闻：五大新城的经济功能布局各不相同，您认为是基于哪几个方面的考量？
诸大建：第一是基于上海建设有世界影响力的社会主义现代化国际大都市或建设卓越的全球城市的需要，基于上海发展“五型经济”即创新型经济、服务型经济、总部型经济、开放型经济、流量型经济的需要，基于上海发展集成电路、生物医药、人工智能等三大先导产业的总体布局。第二是结合五大新城现有的发展基础和过去20年的积累，比如嘉定以汽车产业为主导，青浦以信息技术为代表的数字经济为主导，松江以智能制造装备为主导，奉贤以美丽健康产业为主导，临港以集成电路、人工智能、生物医疗等为主导。这些都是新城现有的产业基础，也是未来能做大做强、实现亿级产能的特色产业。第三是新城作为节点城市，需要在上海大都市圈内发挥对外服务的作用。
从2001年上海总体规划的11个新城减少到目前的5大新城，一个主要考虑是新城要在上海对外的发展轴上发生作用。例如嘉定主要是在沪宁线上，今后还要在南通方向形成新的发展轴；青浦主要是往湖州方向；松江主要是往杭州方向；奉贤主要是在南部杭州湾方向；南汇今后要有舟山、宁波方向的战略考虑。每一个发展轴上的节点城市都要起到“二传手”、增长极的作用，跟上海市中心抱团发力，辐射长三角城市群更广泛的地区。
一个有趣的实践问题和理论问题是，五大新城要不要具有某些方面的全球城市功能？传统的全球城市理论认为，以总部形式表现的金融和贸易等一般应该集中在全球城市的中央商务区（CBD）和都会区。但是近年来的全球城市区域理论认为，全球城市的功能应该是贸易、金融、信息技术的综合体，与第四次工业革命相一致，头部产业的空间分布可以发生在更广阔的全球城市区域里。如果这样的发展是趋势，那么上海五大新城就需要在特色功能上有登高一步的战略和谋划，就需要在特色制造业之外谋篇布局高端的生产性服务业和生活性服务业。
澎湃新闻：针对新城人才引入、产业发展等方面的优惠政策，您有什么看法？
诸大建：首先我觉得要辨识一个误区，大家觉得新城发展公共服务事业、提高这方面能级，就是要将中心城区一些高能级的医疗、教育资源往节点城市转移和输送。我认为抱着这种思路大概是做不大、做不好新城的。新城刚开始建设的时候当然需要主城区扶持，但如果总是依赖主城区，期望资源空间转移从左边口袋换到右边口袋，换来换去导致的后果是上海资源总量的摊薄、稀释。
其实，五大新城只有把内生性的功能做强了，才能真正发展起来。研究新城发展，我很喜欢讲浦东开发的一个故事。浦东新区开发伊始，有外商问赵启正主任（浦东开发开放亲历者，浦东新区管委会首任主任，国务院新闻办原主任）一个问题，如果我生病了，在浦东能不能治疗，还是要到黄浦江对岸的浦西去。这个问题具有挑战性，赵启正决定浦东必须搞一个自己的三甲医院，应该有先进的医疗设施和高等级人才，现在全国榜上有名的浦东三甲医院东方医院就是这么搞起来的。五大新城发展也应该有这样的设问。如果有一天，新城的人不用到主城区去求学了，有毛病可以就地解决了，新城就是独立了，就是综合了，就是节点了，就是对外围地区有吸引力了，人口和人才就会向新城涌入了。
我听一个在奉贤工作的学生说，奉贤中学的高考一本率以及985/211大学的录取率很高，超过了市里某重点中学设在奉贤的分校。我还听说过，市中心的三甲医院可以到新城设立分部，但是高等级的医生却不一定愿意常驻新城，因为他们担心自己的手艺会荒废。从这些事例可以说明五大新城的重要挑战是如何培育自己的独立竞争力，这个竞争力不是依赖于主城区的，而是新城通过做增量发展起来的。五大新城要有高明的政策和方法面向全国、面向国际吸引人口和人才。需要强调的是，新城的增量是要让整个周边区域都能受益的增量，而不是让区域内其他城市“失血”的、此消彼长的增量。归根到底，节点城市是对外的，而不是对内的，这个“外”不应该再是上海市内市外的区分，而是要从更广阔的都市圈空间予以考量。
澎湃新闻：目前上海新城建设与旧城改造同时并举，您如何看待此轮规划中老城与新城的关系？
诸大建：新城不是孤立的新城，需要具备三个联动。第一层面，是要与主城区联动，新城的第一推动离不开上海主城区，要在发展轴线上与主城区有关联。第二层面，是要与行政区内的老城联动。新城是行政区内的功能集中区，未来要集聚100万的人口，就要用好老城资源，逐步形成产城融合、职住平衡的局面。第三层面，是要带动近沪城市，新城要在更大区域范围内与近沪城市形成联动，比如嘉定跟太仓、昆山联动。
真正把五大新城理解成网络化都市圈中的节点城市，而不是传统的郊区新城甚至卫星城，做新城的城市规划就不能只关注自身，而是要做成一个有区域联动谋划的新城市规划。在新城范围内布点产业、交通、教育、医疗、文化、生态等功能，绝对不能“自娱自乐”，一定要想着新城能为主城区、行政区内老城、近沪城市提供什么样的服务，而不仅仅满足于新城内部的人口与发展。
澎湃新闻：新城建设在“产城融合、功能完备、职住平衡、生态宜居、交通便利”基础上加入了“治理高效”，如何理解这一新提法？
诸大建：管制常常是单一组织自上而下的科层式的管理，而治理则需要正式和非正式组织上下左右的多方合力。讨论五大新城的治理高效问题，我觉得可以在有关区域联动、协同发展的“汪道涵之问”上做一个引申。曾有人解释“汪道涵之问”，说每个城市都有自己的机制和活力，但它们彼此之间是同质竞争的关系，跨区域融合就会出现“1+1<2”的问题。现在上海要建设一个跨区域的都市圈，五大新城在上海市域范围之内，而吴江、昆山、太仓等则是上海行政区划之外的江浙城市。讨论都市圈含义上的治理挑战，就是传统的基于垂直管制的行政区经济如何成为基于合作治理的经济区经济。我认为，引申“汪道涵之问”来研究上海都市圈发展的治理高效问题，需要正视上海市域之外和上海市域内部两个方面的问题。
上海市域之外的治理高效问题，关键是不同行政区下有活力的城市如何一体化发展，这个问题是长三角一体化发展示范区正在探索的。我这里重点强调另外一方面的问题，即上海市域内部的治理高效问题，即同一行政区下有隶属性的城市如何有活力和强的竞争力。上海从2001年就开始新城建设，目前看来新城的活力远不及昆山这样的县级市。这正是上海强调新城发力的一个重要缘由。有人说这是上海城市发展的“灯下黑”问题。那么为什么在上海的行政区里做不大，反而是一些在上海市域外的近沪城市快速发展起来了？有一种解释说，上海周边的县级市有相对独立的决策权力，招商引资、重大项目上马、与海外联合办学等等，许多事情县里面可以决定。而我们这边的市辖区，就没有那么多的自主权，条条框框限定多，许多需要迅速做出回应的事项，层层上报最后可能就不了了之了。因此上海发展五大新城要治理高效，关键是要化解影响五大新城发展比较慢的体制机制问题。
在治理高效问题上非常重要的是市、区两级政府之间的协同——怎样对新城发展的重大战略、重大项目、重大事项简政放权，实行效果与效率相结合的扁平化机制，同时又能避免出现一放就乱、摊大饼圈地这样的传统发展模式。这需要系统性的体制安排和创新。我想新年伊始市政府紧锣密鼓出台“1+6+5”的政策文件，就是这样的制度创新，例如新城要实行与主城区差别化的人口政策就是有含金量的创新。我觉得对于新城的扶持政策，有住房、人才、交通、公共服务、基建等一些具体的安排是重要的，但是这些扶持政策后面的深层含义是体制机制要冲破原来条块分割的、垂直刚性的指挥机制，在以区为主、市区合作的基础上，做出真正对新城发展有推动力的灵活而具有战略性的安排。未来新城发展的成功首先应该是制度创新、治理创新的成功。
澎湃新闻：您曾提出，城市研究要基于城市特色功能、可持续性品质、城市合作治理三个极点的两两连线。能结合五大新城的实例具体谈谈吗？
诸大建：是的，我曾经说城市特色功能、可持续性品质、城市合作治理是城市发展理论与实践的三个维度，它们可以分别对应高质量发展、高生活品质和高绩效治理。而将“三高”结合起来，就可以理解“产城融合、功能完备、职住平衡、生态宜居、交通便利、治理高效”新城发展24字要求的内在逻辑。
首先谈高质量发展与高生活品质要关联。高质量发展对应新城发展的特色功能，特别是对外围区域有带动意义的经济功能；高品质生活对应新城发展的地点质量，包含可就业性、可居住性、可休闲性、可出行性等方面。新城发展要产业引人和城市引人双管齐下才能成功，两者联结起来就是产城融合的本意。要强调的是五大新城都已经有了一定的发展年头，某种角度上新城品质提升要适度超前于城市产业发展，才能吸引人口和人才做大做强。比如说，南汇新城要服务于国际航运、自由贸易等，这是它面向外部的特殊经济功能。但南汇必须要有高的城市生活品质做支撑，如果相关行业的人口和人才不愿意住到新城来，那南汇就不是一个有吸引力的城市。
其次是高质量发展和高效能治理要关联。城市的独特经济功能需要得到政府之间、政企之间、政社之间合作治理的支撑。研讨五大新城如何做大特色功能，我曾建议每个新城能不能有一个有世界级影响的国有企业把总部进驻到新城来。比如嘉定，它的主导经济功能是汽车产业和智慧交通，那么上汽有没有可能把嘉定作为它的总部，既可以带动新城发展，又可以形成有世界影响力的企业节点和网络。此外，也可以让有实力的企业采取政府与社会资本合作的方式参与到城市的建设和运营中来，与政府共同推进新城高质量发展。
最后是高生活品质与高效能治理要关联。新城发展要有高品质生活，需要大力发展“15分钟生活圈”，让生活在新城的人不用机动化出行，用步行或共享单车的慢行方式，就可以在生活圈内实现80%以上的基本需要。高品质生活对接高效能治理，就是要让老百姓自下而上地参与到15分钟生活圈的规划、建设、运营、管理中来，共同谋划建设各种生活性微基建，以实现新城发展功能完备、生态宜居、交通便利的目标。
