城市管理：从城市经营到城市服务
加快建设服务政府、责任政府、法治政府，注重加强社会管理和公共服务,已经成为目前政府追求的重要目标。可以看出，在提升政府社会管理与公共服务职能的情况下，一种服务导向型的城市管理模式需要渐出水面。针对在国内一度盛行的城市经营模式，本文认为服务导向型的城市管理，就是以政府提供良好服务为主线，以政府-市场、政府-公民的双重伙伴关系为基础，以提高城市生活质量为目标的城市管理模式。
一、由追求“三E”走向为公民服务：源于对公共利益的关注
为明晰城市政府的行为转变，有必要对作为其理论基石的公共管理理论变革加以梳理。伴随着社会进步，公共管理的理论变迁不断经历着继承和超越的艰辛过程。其间诞生的形形色色思想著作，或昙花一现，或备受指责，或被奉为圭臬，但它们都力图从不同视角探讨和诠释公共管理“为何做”与“如何做”的根本问题。尽管历程曲折，毫无疑问的是，理论变更的方向已日臻趋近公共管理存在之原点。
20世纪初马克斯•韦伯在否定以忠于人为内核的传统官僚制基础上建立了以忠于物（组织与制度）为要旨的现代等级官僚制，对当时的公共行政理论产生了巨大影响，它以理性法律的权威形式、金字塔式的严密等级、非人格化的组织制度、政治中立的技术性官员等特质，既打破了神权、君权对民众思想的桎梏，也迎合了工业社会大生产和行政管理复杂化的客观需要。相对于发达国家出现的“制繁而僵”现象，多数发展中国家“制缺而乱”的状况还需借鉴“韦伯主义”的优秀部分来加以改善。
针对传统公共行政的种种弊端，自上世纪80年代开始，西方各国政府陆续掀起了治道变革的浪潮，“管理主义”便是改革的主导方向。它以经济学理论和私营部门管理范式为基础，倡导通过民营化和签约外包等方式压缩公域边界，从而实现政府施政的基本价值取向——“三E”：经济(economy)、效率(efficiency)和效能(effectiveness)。在当时西方国家经济滞胀、政府失灵和新右派执政等大背景下，管理主义有了用武之地。管理主义代表着一种新范式，它一扫官僚制滞缓刻板之风，代之以清新迅捷之气，从繁文缛节走向经济实效；它不仅拓宽了公共行政的理论疆域，也确实在实践中取得相当成果。不可否认，官僚制是一种对上执行、注重过程的僵死模式，而管理主义所做的不过是完善官僚制逐渐失效的工具理性并将其修缮一新的粉饰过程，同样也是一种关注过程的管理。
面对公共管理诸多理论变革，我们不得不回答这样一个问题：管理是什么？韦伯主义和管理主义都忽视了把公共管理的目标放在公共伦理的脉络中加以考察，错将实现工具当作管理的终极目标。公共管理首先应具有合法性，即其天生的公共性。我们可以将公共精神和市场精神这一对看似不可并存的矛盾体加以协调，以市场手段促进公共利益的最大化，这便是“新公共服务”的基本观点之一，笔者将其归纳为“一点两线”：1、强烈关注公共利益。公共利益是目标，既然政府这艘“船”为公民所拥有，那么它所考虑的既非掌舵，也非划桨，而是为公民提供质优服务；2、通过市场精神以保障效率。效率和生产力等价值观不应丧失，但应当被置于民主、社区和公共利益这一更广泛的框架体系之中；3、通过公民对话以维护民主。
二、城市经营：增长而非发展
新世纪城市化的加速发展是全球许多城市所面临的现实，这一进程要求城市政府快捷、有效地供给更多的城市基础设施、更优美的城市环境和更加人性化的服务。因此，城市管理者意识到，对传统行政式的城市管理模式的更替已迫在眉睫，必须采用新型的管理模式以应对上述需求。在这一探寻过程中，公共管理理论的发展无疑为之提供了思想基础。
在国内，“城市经营”已逐渐被政府官员虔诚地奉为神灵。寻根溯源，其实“城市经营”是管理主义在城市管理中的体现。面对着城市发展财政短缺、政府提供公共产品质次价高和管理效率低下等问题，西方发达国家在上世纪70年代开始了城市经营的探索，它们以出售、合同承包、特许经营、补助、清算、撤出和放松规制等民营化方式把城市交通、电信、电力、供水、煤气、热力和污水处理等市政公用事业从政府职能中剥离出来，以法人身份独立参与市场竞争。通过诸多城市经营的实践，城市政府缓解了财政压力，也提高了供给公共产品的有效性。据此，我们不难看出城市经营的实质：通过“供给服务”和“生产服务”职能的分离，借助市场化手段，提高城市管理的效率。
近年来，城市经营在中国迅速升温，理念沦为一种行为。中国的城市管理者有意无意地将城市经营界定为把城市当作企业一样经营。经营必然讲究经济效益，于是城市政府扔下球哨，挽起袖管，披挂上阵了。城市政府追求自身效用最大化的行为，不仅是对城市经营概念的窃取，更是逆国际城市管理潮流而上的做法。完整意义的城市经营，以城市整体利益最大化为目标，而非单纯的利润最大化；通过市场来有效提供服务，而非以政府代替市场；采用竞争手段来管理城市，而非用垄断和指令包打天下。
城市经营的实践活动强烈地体现着管理主义的理念。城市经营以增强城市竞争力为最终要义，强调经济效益，与企业建立良好伙伴关系的外部取向，以市场方式进行城市建设和运营，这些都是“管理主义”理论在城市管理活动中的具体化。必须承认，城市经营大幅提升了城市政府合理性，也在相当程度上缓解了公民的信任危机，但同时也不可避免地带有自母体而来的“唯经济和效率”的胎记。不可否认，国民生产总值在衡量城市经济实力中有着积极作用，但就其表达城市发展或城市居民生活质量而言存在着不足。城市GDP的增长只能说明城市经济总量的扩张，而未必导致城市居民整体福利的提高，有时甚至是以牺牲居民福利的代价来换取（如经济增长导致环境恶化、交通堵塞等）。
三、城市服务：城市管理演进的方向
根据以上分析，一种全新的城市管理模式逐渐浮出水面。它应当是以城市人类发展为目标，以提供良好服务为主线，以政府-市场、政府-公民的双重伙伴关系为基础的管理。为了与城市经营相对应，更为了体现新公共服务的思想内核，我们称之为城市服务。
1992年联合国大会通过的《里约宣言》指出：“人类处于普受关注的可持续发展问题的中心。他们应享有以与自然和谐的方式过健康而富有生产成果的生活的权利。”同样，城市发展的最高目标就是要满足人们的基本需要和提高人们的生活质量。这就要求城市管理者打破以物为本的思维惯性，改变城市经营模式中将城市经济增长和物质扩张当作城市管理终极目标的歧途，转向以人为价值取向、提高居民生活质量的路径上去。
公共管理理论的变迁让城市政府明白，以控制为手段的指令型管理并非可取，物质导向的营销型管理也不完美，只有面向发展的服务型管理才是其最终归宿。城市政府应将满足公众的需求作为政府服务工作的逻辑起点，将公众的满意度作为政府服务水平与质量的评价标准，从而实现政府对其契约的承诺。而城市政府提供良好服务的前提则要求其彻底从城市资源的市场竞争性领域退出，实现城市经营模式的转型，只有如此才能够在那些因“市场失灵”而无法供给公共物品和公共服务的非竞争的服务性领域发挥积极的作用。需要注意的是，这些领域并非一成不变，随着市场经济的逐步完善，投资与利益主体亦日渐成熟，某些公共物品也完全可以由私营部门或第三部门来提供，城市政府所做的就是必要的监督、规范和提供良好服务。
城市经营只重视公私部门的伙伴关系，以经济效益为重。城市服务则应当同时关注政府-市场、政府-公民关系的平衡，既要利用市场精神以促进服务效率，又要强调公民参与以保障服务的正义性。因此，效率和公平成为保障城市服务模式不断高飞的两只“翅膀”，二者缺一不可。在我国，传统城市管理面临的最大问题就是缺乏公众参与。城市服务则应努力改善这一状况：首先，重视培育城市管理的多元主体，增进公民参与意识；其次，城市政府要对参与主体“赋予能力”。政府应建立经常性制度，调动参与主体的积极性，激发公民参政议政的热情。要培养城市管理者的正确观念，参与并非分权，而是为了更好的管理；再次，加强参与的法制建设。要用法律的严肃性明确各类主体参与城市管理的地位。城市管理者应该明白：管理为了人，管理还需要通过人，这实际上也正回答了文章起始所提出的管理“为何做”与“如何做”的问题。我们相信，只有在完整的公民意识和成熟的市民社会的支撑下，才能实现现代城市的“善治”。
加快构建社会主义和谐社会，就要最大限度地激发人民群众的参与热情和创造活力。而城市管理的理论及实践变革正说明了这一点：城市管理不仅要以市场促进经济发展，还应以公民参与来维护社会公平，而这一切的实现归根结底是建立在城市政府提供良好服务的基础之上。因此，我们可以预期，具有以上鲜明特征的城市服务是未来城市管理的方向所在。
（作者单位：同济大学经济与管理学院）
2007年08月06日13:13 来源：《文汇报》
