张 鑫
　　随着可供开发的房地产的减少，房屋保有量的增多，以房产税替代土地财政是大势所趋。这不仅能为地方政府带来稳定的财政收入，还能有效遏制因土地涨价归公收益流失而带来的社会财富分配不公。
　　“土地财政”作为中国城镇化进程中的特有现象，不仅指地方政府严重依赖土地出让收入，还包括地方政府以土地为信用基础，依靠土地抵押设立融资平台而展开的各类融资活动。
　　历史上，各国工业化和城市化都离不开大量原始资本的启动。原始资本积累方式不同，工业化和城市化的模式也不同。相对早期资本主义国家通过掠夺本国居民和海外殖民扩张来完成资本的原始积累，我国只能选择“计划经济”模式，通过农业为工业化提供剩余的方式求得经济发展。到20世纪80年代，当农业为工业化资本积累提供剩余的这一使命完成后，我国又通过市场化改革，赋予工业自身积累资本的能力，保持了工业化的顺利推进。
　　各国经济发展经验表明，工业化与城镇化存在着一种互为联系、相互促进的关系，工业化是城镇化的加速器,城镇化是工业化的必然结果。但为了保证工业的优先发展，我国走了一条工业化超前、城镇化滞后的道路。不仅通过户籍制度堵住了乡村人口向城镇转移之势，还曾采取了反城市化的措施，动员甚至强制城市人口大规模向农村转移。这就使得我国的城镇化长期以来徘徊在低水平上，越来越成为影响经济社会持续发展的主要矛盾。
　　新一届政府提出了推进新型城镇化发展战略。但与工业化相比，城市化快速推进需要更多的资金来启动，而这却是农业和工业都无能为力的。这样，为我国城市化快速积累资金的重任，就历史性地落在计划经济条件下确立的城市国有土地和农村集体土地上。借助市场机制，不仅可以将土地直接转化资本，而且开创了一条以土地为信用基础，服务于城镇基础设施建设和产业发展的融资渠道。这就是促使地方政府走向“土地财政”的制度基础和由来。
　　我国现行土地财政的实质是，地方政府把今后50年或70年土地使用权的收益，变成土地出让金一次性征收，以获得城镇公共服务建设投融资所需的资金。由于通过竞价拍卖土地能轻易获得巨资，并带来地方GDP和财政收入增长，地方政府有了不断推高地价，收取更多土地出让金的冲动。1994年的分税制改革，压缩了地方政府的税收比例，增加地方财政支出，进一步强化了对“土地财政”的路径依赖。
　　从1999年至2011年，全国土地出让收入达12.75万亿，年均近万亿，2011年迈入3万亿大关，创历史新高。从2003年到2012年，土地转让金与地方本级财政收入的比例平均为50%，2010年最高曾达到72%。2010年我国城市建成区面积比十年前增长了78.5%，而城镇常住人口仅增加了28.7%。至2010年底，地方政府性债务余额超过10万亿，其中政府负有偿还责任的6.7万亿，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额达2.5万亿元。显然，这种由政府主导、依靠土地财政推动的城镇化，是难以持续的。
　　当前出现的种种矛盾和问题，如各地方政府为获得更多财政收入和政绩大搞“造城运动”，而置财政赤字、民生欠账于不顾；在住房和土地城镇化进程快速发展的同时，人口城镇化严重滞后；在中央政府不断出台严厉的楼市调控政策背景下，依然“地王”频出；城市生活成本和商务成本因房价高企而不断提高，透支了居民的消费能力，影响了城市产业的聚集及其创造就业机会的能力；房企投资、银行信贷风险加大和地方政府债务失控；都是这种“土地财政”的产物，都对城镇可持续发展、经济转型与升级带来了巨大挑战。尤其是当经济出现大调整，地价下跌，楼市崩盘，土地抵押贷款远超土地出售收入时，地方债务危机就会引爆，进而危及金融系统的安全，甚至引发整体经济的衰退。1991年日本房地产泡沫破灭使经济陷入长期的萧条和低迷，美国次贷危机引发全球金融危机，1993年我国海南房地产大崩盘，近年来不少地方出现“鬼城”，都是很好的证明。
　　无论从历史还是现实看，我国“土地财政”都到了转型的重要关口。而实现土地财政的全面转型，涉及政府政绩考核制度、土地制度、财税体制以及各方面的利益调整等问题，是个系统工程。除了要完善地方政府政绩考核机制外，还需推动以分税制改革为基础的财税体制改革，在合理界定不同层级政府事权关系的基础上，建立中央和地方财权、财力与事权相匹配的转移支付制度，同时合理配置中央与地方的税种,适当扩大地方税权,增强地方财力。为实现“土地财政”向“税收财政”的转换，当然还应为地方政府寻找到稳定的替代财源。从长远看，随着可供开发的房地产的减少，房屋保有量的增多，以房产税替代土地财政是大势所趋。这不仅能为地方政府带来稳定的财政收入，而且还能有效遏制因土地涨价归公收益流失而带来的社会财富分配不公。还可以考虑的是地方政府发行债券，实现由土地抵押向以未来财政收入(主要是税收)作抵押的转换，由此建立起具有财政预算约束力的地方举债融资机制和透明的债务管理框架。
　　当然，还要完善地方政府财政支出的结构，促进地方财政支出的重点向人口城镇化和公共服务均等化转变，提高城镇化的水平和质量。
　　（作者系同济大学经济与管理学院副教授）
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