日前，国土资源部经国家发展和改革委员会、监察部、建设部、审计署，向各省、自治区、直辖市人民政府以及新疆生产建设兵团发出《关于严格按照标准和政策界限抓紧清理整顿现有各类开发区的函》，要求各地在3月25日前将清理整顿后撤销、保留和拟保留的开发区清单函告国土资源部，国土资源部3月底会同有关部门组成专家组进行审核，审核通不



过的，一律撤销或核减。

　　日益突显的矛盾

　　“他们不来，我们的土地就还在。”

　　对于自己被征用的土地，苏州枫桥镇居民章狗男老汉至今仍耿耿于怀。

　　事情其实并不复杂。50岁上下的章狗男，祖祖辈辈生活在苏州枫桥，靠种地为生，上世纪90年代起，他家的住房和耕地陆续被开发区征用，作为一家之主，章像许多农民一样一直不大愿意，“就是怕有后顾之忧”。

　　不过，在土地被开发区征用后，章狗男一家不仅拿到了土地补偿费，而且在优惠政策之下，买了由政府统一建成的新房。

　　但是，1997年成为了日后矛盾的分水岭。

　　经苏州高新区管理委员会的批准，枫桥镇分别于1997年和1999年成立了苏州新区枫桥工业园和苏州新区枫桥民营科技园。

　　为配合征地，苏州高新区推出了一系列富民工程政策。“取消农业特产税，取消城乡户口限制，兴建农民公寓，全面实施‘三保’，就业、就学城乡一体同等对待，将全区的‘农民’转化为‘市民’……”

　　而随着开发区招商引资工作的逐步深入，日渐稀少的土地越发珍贵。于是，凡1997年之后被征用的土地，补偿的力度及购房优惠政策大大优于以前。

　　用章老汉的话来说，自己女儿一家因前后补偿不一致而导致的“损失达到20多万元”。

　　“同一块土地，前后差别这么大。”章老汉和同村人怎么也想不通。

　　而对于解决当地的劳动力问题，章老汉和村民更是怨声载道。“女的40岁、男的45岁以上就不要了”，“我一个月拿180元工资”，接受记者采访时，章老汉一脸冰霜。

　　此事在当地引起轩然大波。2003年底，因前后补偿不一致，苏州枫桥镇数百位居民前往华硕等大厂围厂抗议。

　　“我们没什么文化，只知道他们不来，我们的土地就还在。”据章老汉回忆，当时围厂抗议持续了两天。甚至，苏州的出租车司机几乎都知晓此事。

　　作为开发区建设过程中的一个缩影，作为全国招商引资工作最具代表性的苏州，情况尚且如此，那些形势相对窘迫的地方，因开发区建设所带来的矛盾更加严峻。

　　名震一时的“义乌现象”时常被人提及。浙江义乌是个县级市，但令人关注的是，在这个县级市内，下辖的13个乡镇(街道)竟然无一例外都拥有自己的工业园区。这些工业园区大多数是几年前甚至10多年前就已经成立，但直到2003年8月，在浙江省金华市(义乌为金华管辖的县级市)召开的一次全市国土资源局长会议上，人们才突然“发现”，其中仅有义乌经济开发区一个是经过省里批准的。与之相应的是，2002年初，义乌市城市建设用地的计划指标为1000亩，但到2002年末，实际用地量达2万多亩，超标20多倍，为超标作出“巨大贡献”的就是开发区。

　　开发区的利益链条

　　稍加留意便不难发现，全国各地开发区过多过滥的现实已经到了“惊人”的地步。

　　在关于开发区整顿的过程中，有这样一些触目惊心的数字。

　　国务院研究室宏观经济司的一份统计数据表明，目前我国已有各类开发区3837家，但经国务院批准的只有232家，省级批准的也不过1019家。换句话说，有将近7成的开发区不在国家规划范围之内。

　　事实上，由于更多的开发区并未如实上报，有专家估计开发区的总数可能高达6000多个。

　　究竟是什么促使如此多的开发区诞生呢？

　　在如火如荼的建设竞赛背后，实际上掩藏着巨大的利益纠葛。

　　在业内，“开发公司”的运作模式已经成为公开的秘密。在乡镇一级的开发区中，基本上以公司化模式运作，而“开发公司”的启动资金多来自于银行，往往是从镇上的农行分理处贷出数千万资金，一部分投入开发区核心区域的征地之中，另一部分用于该地块的平整以及基础设施建设。

　　不过，也并不是每一个开发区都能从银行获得贷款。在难以贷到款的情况下，土地尤其是经营性土地的出让，也就成了开发区“圈地”的另一根源。

　　以浙江某乡镇一级的开发区建设为例，征地的补偿价格一般在每亩2～5万元不等，对道路、绿化、管道、电缆等基础设施，每亩投入2～3万元，加上缴到市国土局的每亩1万多元的土地报批费，乡镇一级工业园区内一亩地的成本在10万元左右。然后，以工业类用地名义分等级出售。在这个过程中间，各园区往往是“统一征用、分批出让”，这样一来，平整一块出让一块，土地的收入使开发区以少量的资金杠杆撬动了大面积土地的“滚动开发”。

　　“3平方公里的土地收入，足以负担10平方公里的征地费用。”正是在丰厚利润预期的刺激之下，各乡镇政府争先成立招商引资小组，不顾一切斥巨资建立开发区。

　　浩荡的开发区整顿运动

　　“村村起火，户户冒烟。”对上世纪90年代初开始的开发区建设，江苏省外经贸厅开发区管理处处长彭毅如此形容。彭毅告诉本报记者，江苏省作为全国开发区建设最好的省份之一，实际上在乡镇一级的开发区建设上也存在不少问题。“一是数量过多、过滥；二是‘圈地’之后没有项目”，彭毅说，“还有一些乡镇通过开发区乱设机构，一些开发区空有其名，建设很不尽人意”，“对于这样的开发区，我们要实事求是，坚决撤消”。

　　国土资源部新闻发言人告诉《上海侨报》，“我们用了五六年的时间只建成了3.2万平方公里的基础设施，而开发区在短短几年间建成了6000多个开发区，圈地3.6万平方公里。”

　　事实上，开发区建设带来的问题远不止这些。

　　国家发改委产业发展研究所研究员姜长云撰文指出，“在各类开发区建设中，违规滥占耕地的现象比较多。这种现象如果不能得到及时有效的治理，将成为影响经济社会可持续发展的障碍”。

　　2002年8月，国家发展和改革委员会、监察部、建设部、审计署连同国土资源部进行了一次大规模的联合督察，督察组有关负责人认为通过此次督察发现土地市场中违法违规问题仍有较强的地方政府行为色彩。有些地方违规设立开发区、越权批地、规避招标拍卖挂牌出让，甚至是以地方政府红头文件的形式下发，国土资源管理部门往往处于跟着补办手续的被动地位，特别是涉及到规划问题、土地收益问题，国土资源管理部门的监督往往处于软弱状态。

　　正是在这样的背景之下，一场始自2002年的国土整顿运动轰轰隆隆的展开。

　　7月18日，国务院办公厅下发《关于暂停审批各类开发区的紧急通知》，要求各地一律暂停审批新设立和扩建的各级各类开发区。

　　7月31日，国务院召开全国进一步治理整顿土地市场秩序电视电话会议，提出清理整顿开发区违法、违规占地等突出问题。温家宝总理在会议上作出重要批示，强调“土地是民生之本”，要“实行最严格的土地管理制度”。

　　8月5日，国务院办公厅发出《关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》，要求各地区、各有关部门全面清理整顿各类开发区，加强建设用地管理。

　　任重道远的整顿之路

　　2003年底，整顿工作有了阶段性成果。

　　国土资源部向外界表示，在对开发区进行摸底清理过程中，发现全国有各类开发园区5524个。经过进一步加大清查力度，又查出漏查漏报开发区134个，全国各类开发区总数达5658个。在调查摸底基础上，各地对各类违规设立的开发区进行整改撤并。初步统计汇总，全国撤并整合各类开发区2046个。其中浙江省758个开发区撤并整合472个，江苏省475个开发区撤并整合302个。

　　表面看来，这似乎是个不错的结果。然而，表象背后的难题远非如此简单。

　　经记者了解，在江浙一带，取消了牌子的开发区仍然在不挂牌运作，而即便是被整并后的开发区，土地资源的利用率并不见得高。

　　也正是基于这样的现实，国土资源部联合四部委近日发出了整顿开发区的函。

　　“此次撤消的开发区，主要是针对之前土地利用率不高、名不副实的园区”彭毅向本报记者表示，“一定要提高资源的利用率”。

　　但是，“这样的整顿可能会流于形式”，同济大学规划学院规划系赵民教授不无担心。

　　另一种担忧来自于，开发区整顿可能会影响投资者利益。

　　不过，彭毅向本报记者表示，“对于投资者利益，开发区要坚决保护，整顿工作不会影响投资。”

　　江苏省国土资源厅执法局有关负责人士告诉记者，目前相关部门正在积极落实各项工作，具体名单暂不方便透露。

　　事实上，由于整顿牵涉面太广，其间涉及的种种现实难题，整顿开发区工作并非一朝一夕。

　　漕河泾开发区:应对来自“周边”的挑战

　　本报记者余翀

　　去粗存精，在全国上下大力整顿开发区的今天，作为国务院批准的第一批国家级经济技术开发区及国家级高新技术产业开发区，上海漕河泾开发区无疑又再次吸引人们的视线。

　　“我们一直要应对周围各类大大小小的开发区及工业园区的无序竞争对漕河泾开发区带来的不利影响”。面对记者，漕河泾新兴技术开发区发展总公司副总经理陈清州直言不讳。

　　作为国内首屈一指的开发区，漕河泾开发区虽然可以享受很多国家明文规定的优惠政策，但在土地、税收、以及入驻企业注册资金审核等方面却不可能像周边一些规模相对较小的工业园区那样来的“优惠”。

　　陈清州说：“国家为了发展地方经济，虽然鼓励市场竞争，但却不能排除过多过滥的各级招商引资机构鱼龙混杂的现象，也不能杜绝由于故意哄抬而造成的价格严重背离价值的恶性竞争。”再加上漕河泾紧靠上海市区的独特地理位置，这些都极大抬高了漕河泾开发区的商务成本。而对有些投资者来说，他们宁愿选择离市区相对较远的地方，也不愿承担过高的商务成本。而此次的清理整顿，力似是解决这些矛盾的前兆。

　　国土资源部新闻处：不是推土机开上去，经济就发展了

　　开发区的形成比较复杂，涉及的问题也较多，这次整顿按原计划本来是要求在去年结束的，却一拖再拖。与以往不同，这次清理整顿有着严格的时间要求，函后也都附有要求上报的表，表中对开发区提出要求，不符合的都撤销,符合条件的也要填表统一上报。

　　春节过后的第一期省部级干部班，讲的就是科学的发展观，是由国土资源部的部长开讲的。科学的发展观，是可持续发展，不是竭泽而渔式的发展，不是在自己任期的4年内占上一片地，而不管它是否能发展。经济的发展，是各种要素的结合，不是推土机开上去，经济就发展了。现在进行开发区的清理和整顿，就是为了使我们的经济建设，走上可持续发展之路。

　　同济大学规划学院规划系系主任赵民教授：清理能不能彻底？

　　我是有担忧的，清理整顿是不是能彻底地进行。对开发区的清理以往也进行过，但由于“下有对策”，所以清理并不彻底，这也与当地政府的指导思想有偏差有关。究其根本原因，就是攀比心理，你开发我也开发，你有我比你更有。为什么会这么有积极性呢？这就说明我们的考核机制有问题，过于看重招商引资了多少钱。其实，现在有一些开发区是在负债经营，有些地方三减两免，甚至五减六免，在经济上并未收到效益。

　　总的问题是，以前，我们的土国资源没有真正地管起来，行政管理手段上也不够严密，缺少协调机制和理念。各级政府都在征用土地，价格太便宜，对投资商无法构成约束。这是一个全局性的问题，几个目标之间也有一个权衡，我想，层层一条心是能够解决的。

摘自上海侨报2004-02-26